工程建设项目中经济犯罪现象的剖析与打防对策

?D?D基于江西省抚州市的思考

抚州市公安局经侦支队  阮幸福

【摘要】随着鄱阳湖生态经济区建设的全面展开，国土资源流转、交通运输、水利建设等政府投资的工程建设步伐将进一步加快，围绕政府投资工程建设的一系列违法犯罪活动势必呈上升趋势。最为常见的违法犯罪活动有：假借招商引资工业圈地；“蚁群”现象导致了国土资源的大量流失；钻“25%投资额政策”的空子；“挂靠”行为；工程建设领域的“串标、围标、贿标”现象。要遏制工程建设领域的经济犯罪活动需从六个方面开展工作：一是建立协商互通机制形成“合力”。二是公检法及国土部门达成共识，消除适用法律的“空白地带”。三是积极主动的争取党委政府的支持和理解，将打击土地犯罪工作置于党组织的领导支持之中。四是规范管理建筑市场。五是建立主管职能部门与公安经侦部门的打防联动体。六是增强公安经侦部门的打击力度，及时准确地实施打击。

【关键词】政府投资  工程建设  经济犯罪 剖析 对策

 随着鄱阳湖生态经济区建设的全面展开，国土资源流转、交通运输、水利建设等政府投资的工程建设步伐将进一步加快，围绕政府投资工程建设的一系列违法犯罪活动势必呈上升趋势。在此形势下，如何更好地预防、打击工程建设领域里的经济犯罪，有效遏制此类犯罪猖獗的势头，更好地为社会稳定、经济发展服务，是公安经侦部门面临的一大现实课题。

按照公安经侦部门打击工程建设领域各种经济犯罪活动的工作职能，结合近几年来公安经侦部门打击工程建设领域的经济犯罪活动情况，笔者拟对工程建设领域中的土地犯罪、“挂靠”现象所深藏的不稳定因素、工程建设的招投标“黑色手法”进行综合剖析，并提出打防对策。

   工程建设领域长期以来一直是极易滋生土地犯罪、合同诈骗犯罪、商业贿赂等犯罪的空间和土壤，无论是政府投资项目还是私企投资开发，无一例外地包含国土资源流转、项目招投标、承建过程等环节，而这些环节在运作过程中时常发生“土地犯罪、招投标犯罪、承建质量隐患”等事件。

自2007年以来，公安经侦部门在打击工程建设领域的经济犯罪过程中，对土地犯罪手法，招投标“黑色手法”、承建工程“挂靠”恶象进行了必要的研判，对一些典型案例进行了深度剖析，一些案例虽不为政府投资项目所产生的经济犯罪案件，但工程建设所特有的共性却也能折射出所特有的政府投资工程建设领域的经济犯罪现象，具有一定的研判及打防参考价值。

  （一）工程建设的暴利性特征，决定了土地犯罪活动日益猖獗的严峻态势。

    随着抚州市经济建设力度的不断提升，一些城市建设用地、工业开发用地、商住开发用地激剧增加，工程建设大投入带来土地资源的日益稀缺，土地使用政策也随之严厉。因此，围绕工程建设用地而出现的土地犯罪手法层出不穷，有的土地犯罪手法既显现出肆无忌惮，也凸显出政策法规的“空白”弱势，主要体现在“三大手法”的土地犯罪：

  1、假借招商引资工业圈地，行土地犯罪之为。

  由于抚州市属农业大市，经济建设处于起步上升时期，招商引资大兴工业成了政府部门工作的重中之中，在招商引资工业用地政策上给予了诸多优惠。因此，一些“空壳”公司、虚假注册资金公司瞄准这种土地政策上的优惠、采取两种手法进行土地犯罪活动：

一是明为创业获工业开发土地，暗为非法进行商品房开发。2007年，抚州市某县招商引资企业“天野针纺有限公司”获得工业开发的土地后，假借盖办公楼的名义，按照商品房价格出售给进城农户，非法获利近百万元。

二是采取公司股份整体转让之法，实施倒买土地使用权犯罪活动。一些行为人利用当前急于招商引资的迫切心态及系列优惠政策，采用抽逃注册资金之法注册一空壳公司，以低价获得大面积土地使用权后，以各种借口廷迟对该地的使用，搁置一段时间待地价上涨后，以土地作为资本将公司的股份整体转让，用股份转让的合法方式掩盖倒卖土地使用权的犯罪行为。

上述两种土地犯罪手法，其作案得逞在很大的程度上借助了一些招商引资工作中的迫切心态和盲目心态，因为这种“迫切和盲目”而形成的土地犯罪空间，是招商引资工程建设中的一种经济犯罪表现形式。

随着国家土地使用政策不断完善和严厉，正规获得土地使用权变得愈加困难，土地正日益成为一些人眼中的巨额宝藏，也日益成为一种巨额财政。由于对打击土地犯罪活动法律法规的不断严厉和完善，一些不法分子开始另辟蹊径，在工程建设用地获取上，大量使用“蚂蚁搬家”之法进行土地违法犯罪活动，这种“蚁群”犯罪模式利用了法律对耕地五亩以上、其他土地十亩以上的“面积追究空隙”和土地犯罪3年追溯期的“时效追究空隙”，采取“蚂蚁分割”、“蚁群整合”之法大肆进行土地犯罪活动，导致了国土资源被大量“蚕食”局面，致使打击力度陷入软弱境地。

2010年度，抚州市某县公安经侦部门重拳出击，对县域土地犯罪活动进行了一次历时半年时间的打击行动，成功办结26起非法转让、倒卖土地使用权等土地犯罪案件，刑事拘19人，批准逮捕7人，移送起诉8人。在这些系列土地犯罪案件中，占主导作案手法的即为“小块蚕食”的手法，行为人瞄准“面积与时效”的追究真空，采取以创业用地为名获得数千平方米的土地后，稍加平整即分割成小块进行倒卖，从中牟取暴利百万余元。这种土地犯罪手法在抚州市乃至全省农村地区非常普遍，由于发展工业用地、商住开发用地、自住建房用地等情况，积淤多年的土地犯罪活动已经形成了“土地非法提供群?D?D中间倒买群?D?D土地非法使用群”的庞大利益链，参与者不乏村组干部、政府工作人员。“蚁群”犯罪模式导致了此类犯罪的“巨大冰山”没有全部浮出水面，而小额土地违法，职能部门的“罚款”和行为人的乐于“认罚”现象催生了这种“蚂蚁搬家式”土地犯罪现象的漫延。

在工程建设领域里，抚州市近期出现了一种针对“25%投资额政策”下的土地使用是否存在土地犯罪追究“空白”地带的大争论、大博弈。大争论在公检法及国土主管部门展开，大博弈在公安经侦部门依法立案查办与行为人之间的“罪与非罪”博弈，使这一利用“25%投资政策”逃避打击的疑拟土地犯罪新手法浮出水面。

今年春节前夕，抚州市某县查办了一起土地犯罪案件：行为人早在2007年通过竞拍以每平方米600元的价格获得一块近五千平方米的国有土地使用权，在开发了三分之一土地之后，未经主管部门批准，采取小块分割之法以每平方米2000元左右价格倒卖剩余土地使用权。获利近一百四十万元。公安经侦部门进入侦查后，行为人方才补交相关的税费，同时，出示大量费用开支，将获利压低至50万元以下，从获利情节避开刑事追究，同时，公检法及国土部门对“房地产开发需完成开发总额25%以上，属于成片开发土地的，方可将房地产进行转让”的法律条文理解形成了二种不同的意见：一种意见认为，行为人已将33%的土地用于房地产开发，且投资总额达到了25%以上，在未获主管部门批准便直接转让剩余土地的行为不违法；另一种意见认为，行为人未对剩余土地进行任何投资开发，采取“小块分割”以高出原竞拍价数倍的价格非法转让土地使用权，其行为明显地违反了《中华人发共和国房地产管理法》第三十八条的规定，应追究相应的法律责任。二种不同的意见，由此产生法律追究的冲突，冲突的产生使这种新的土地犯罪手法浮出水面。

目前，在工程建设领里，长期存在一条“潜规则”，一些注册的建筑公司下面有许多驻各省市的办事处，有的办事处是长设机构，有的是针对工程项目而临时设置的办事处，这些办事处可谓鱼目混珠，有些办事处的人员是一些无建筑资质、无等级证书、无营业执照、无建筑队伍的“四无”人员，但他们号称能搞到政府投资建设项目，建筑公司出于收取管理费的创收需要，乐于“挂靠”业务。然而，“挂靠”行为却时常引发偷税、合同诈骗、商业贿赂、串通招投标等经济犯罪活动，这些“挂靠”的“四无”人员常出现在政府投资的工程建设项目上，他们以一些“非常手段”获得工程项目，这些人借“壳”入行，低质量、低标准承建项目，甚至胆大妄为瞒着被挂靠的公司“单独”与工程甲方接触，采取非正常手段获得项目巨额资金后“人间蒸发”，将“包袱”甩给被挂靠的建筑公司，引发一系列的经济犯罪案件及严重的社会不稳定事件，政府所投资的工程建设项目搁浅，导致政府遭受重大经济损失。综合近几年抚州市因“挂靠”引发的经济犯罪案例，可以归纳出四种“挂靠”行为引发的经济犯罪活动

1、“挂靠”行为极易引发偷税漏税、商业贿赂、串标围标等经济犯罪案件。由于挂靠方是以被挂靠方的名义对外承揽工程和组织施工，表面上是某建筑公司，实则为自然人，少数人在承揽工程时不择手段，以商业贿赂、串标围标等非法手段，将工程承揽到手，之后，在具体的组织施工中，由于是个人承揽工程，公司财务管理的一系列规章制度荡然无存，随心所欲地利用假发票充帐，将应缴税款非法变为挂靠方的利润。2005年至2007年期间，挂靠在抚州市临川区某建筑工程公司任某市办事处经理林某（福建省闽侯县人），为能得到江西星火有机硅厂10万吨硅项目部的部分厂房建筑工程项目，采取送现金及送购物券的办法，对该项目部的某负责人进行商业贿赂数万元，从而获得建筑项目，案发后警方到该建筑工程公司对林某进行调查时，该公司竟然既不知其联系方式，也不知其家庭住址和下落。

2、“挂靠”行为极易引发合同诈骗案件。挂靠方借“壳”入行后，其身份便以被挂靠的某建筑公司的身份出现，部分胆大妄为的挂靠者打着所挂靠的建筑公司的旗号，私刻公章，虚构工程项目，伪造工程合同，骗取他人（单位）的定金及合作开发的股金，一旦东窗事发，行骗者被绳之以法，被挂靠方则成为民事被告。2006年3月，犯罪嫌疑人王某、林某、陈某、刘某等人打着受香港某发展集团有限公司委托名义，挂靠该集团在抚州市某县注册成立抚州市青龙湖旅游开发有限公司，之后，虚构工程项目，以交纳报名费、投标保证金、图纸押金等名义，诱使十二家建筑公司上当，他们在骗取了七十余万元人民币后下落不明。

3、“挂靠”行为极易引发瞒天过海，冒领钱款不上交的民事纠纷。目前，挂靠行为缺乏法律依据，双方之间的关系又无具体法律规定，主体地位或雇佣关系难于界定，从而给不法分子可乘之机，他们与工程甲方关系往往有一种心照不宣的关系，因此，很容易收回被挂靠方的资金而不上交，被挂靠方民事诉讼胜诉后但得不到钱，因为主体地位或雇用关系未能界定，法无明示，导致刑事上难于走得通，民事上难于执行的尴尬境地。2003年8月，抚州市临川区无业游民彭某找到临川区某房屋建筑工程公司经理梁某，称自己能接到修水县琴海学校的教学楼、综艺楼建筑工程项目，要求挂靠其公司，以该公司的名义承接项目，于是，该公司与彭某谈妥管理费后，出具企业法人授权委托书，并以公司名义承接了项目，之后，彭某私刻该公司印章，先后私自在甲方领取三百多万元工程款，除工程建筑费用开支外，另有七十余万元工程款被彭某据为己有后“人间蒸发”，2004年9月23日，修水县人民法院受理了该公司拖欠工程款的民事诉讼，该公司因“挂靠”坐到了被告席上。

4、“挂靠”行为极易引发拖欠农民工工资的社会不稳定事件。由于“挂靠”这种特殊的建筑行业“借壳”现象，挂靠者借他人之名行自已的事，加之被挂靠者只图收取管理费，不行管理之职，而且目前又无法律明文制约及界定挂靠者与被挂靠者的权力及义务责任等，因此，少数不法分子瞄准“盲点”，待所承建的工程完工后，恶意拖欠农民工工资，更有甚者携款逃匿，一走了之，将此矛盾转嫁至被挂靠的建筑公司，被挂靠方成为未得钱惹上官司的“冤大头”，农民工成为受害者，引发不和谐不稳定的社会现象。上述“彭某挂靠案例”自彭某携巨款不知去向后，由于农民工未得到工资，引发了大批农民工先后到省、市、区有关部门上访，他们打着横幅围堵政府大门，造成极坏的社会影响，而被挂靠方临川区某房屋建筑工程公司则成了没得到管理费而要承担民事责任的“冤大头”。

近几年来，抚州市公安经侦部门针对一些其他省市所发生的政府投资工程建设项目因招投标环节出现的问题，导致政府投资的工程建设项目“搁浅”或“豆腐渣”等后果，专题对抚州市的招投标环节进行了一些研判，目前社会上盛传的“串标、围标、贿标”的承揽政府投资工程建设项目之法，或许是一些政府投资工程建设项目招投标环节潜在的一股“暗流”，这股“暗流”可以败坏政府形象，可以导致政府官员锒铛入狱，可以造成国家的巨资损失。然而，由于“串标、围标、贿标”所形成的特殊经济利益链条难于断裂，由此更显得难于打防。综合所获得的资料，目前，在承揽工程建设项目招投标环节上有三类“黑色手法”：

目前，政府投资的工程建设项目一律采取招投标的方式，极大地保证了工程建设项目安全优质的完成。然而，在投招标环节上，一些参加投标的人员却采取一人操纵数人报名之法，对另外的报名者或许以好处费劝退或施以恐吓之法逼退，从而导致了“一根绳上的蚂蚱，谁中标都是我中标”的招投标怪象，造成了政府投资最大，工程质量低劣的恶果。

目前，在工程建筑行业里，有一条不成文的“潜规则”，他们针对政府投资的工程建设项目，时常进行了一些沟通，同行虽是冤家，但更是行业合作者，为避免两败俱伤，他们时常采取承揽政府投资项目时“互相照应轮流坐庄”，约定每次招投标全部报名，每次内定一人中标，俗称“围标”，结果造成了政府投资最大化，承建方利润最大化。

通过对其他省市的一些贿标案例研判时发现，贿标的指向均为政府（单位）投资的工程建设项目，由于监督机制的不健全及某些官员的贪婪，他们视招投标环节为“吸金”平台，而一些承揽方则通过各种途径与之接上头，递上重金，获得标底，顺利中标，结果造成了政府（单位）投资的工程建设项目质量无法保证、政府形象严重受损、社会风气严重败坏，个别官员深陷牢狱。

依据《江西省2011年工程建设领域突出问题专项治理工作要点》和《关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题的意见》的精神，公安经侦部门从打防经济犯罪活动的角度，就如何防范和打击工程建设领域的经济犯罪活动有以下几点思考：

一是建立协商互通机制形成“合力”。由于目前许多土地犯罪现象都是以违规或违法方式显现，相关主管部门针对个案处罚多，串案并案移送经侦部门打击少，此外，一些乡镇乐于“罚款”式运作，导致土地犯罪活动“打而不实、罚而无力”的愈演愈烈局面。因此，要建立常态化的协商互通机制，舍弃“部门利益”，共同构筑“国家利益”，将一些隐匿的、有背景的土地犯罪活动及时给予严厉打击；

二是公检法及国土部门达成共识，消除适用法律的“空白地带”。面对一些层出不穷的土地犯罪手法，迫切需要相关职能部门对相关法律条文的理解达成共识，有些法律条文需要争取上级司法部门作出明文解释，使相关职能部门认识一致、行动一致、打击有力；

三是积极主动的争取党委政府的支持和理解，将打击土地犯罪工作置于党组织的领导支持之中。目前，随着经济建设的快速发展，政府投资的工程建设项目用地随之激剧增加，因此，严防土地犯罪活动显得尤为重要，对于一些涉及土地犯罪行为人的追究工作，要争取党委和政府的支持帮助，严厉有效的打击各种土地犯罪活动。

四是规范管理建筑市场。按照《建筑法》的相关规定对其进行有效的监督管理，同时，打破行业壁垒，建设主管部门与公安经侦部门建立有效的协作互通机制，利用经侦部门所特有摸排预警优势，定期将各建筑公司下属的办事处机构的人员设置情况进行相关的归纳分析，形成预警档案，使政府投资的工程建设项目不被无资质的“挂靠”人员所承建；

按照政府投资的工程建设项目稳妥安全的进行这个思路，有必要在项目招投标环节进行招标前经侦参与审核、招标中经侦参与监控、招标后经侦参与追踪调查的打防机制，确保政府投资的工程项目不出现串标、围标、贿标现象，确保承建过程中不出现肢解发包和指定工程分包的现象；

六是增强公安经侦部门的打击力度，及时准确地实施打击。针对政府投资的工程建设领域专项治理的标准和内容，经侦部门将增强研判及打击力度，对可能出现的经济犯罪环节进行重点摸排研判，及时有效地打击各种经济犯罪活动。