郑红梅

 

内容摘要：鄱阳湖生态经济区规划的实施，标志着鄱阳湖生态经济区将步入一个新的发展阶段，社会经济发展的过程，同时也是治安管理不断发展创新的过程。为了营造和谐鄱阳湖生态经济区，公安机关应结合当前鄱阳湖区的治安问题以及生态经济模式下对鄱阳湖区治安管理新要求，采取相应的对策：建立一个完善的治安情报信息系统；建立一个系统、科学、高效的水上指挥和勤务模式；加强水上和沿岸巡逻防范，构建和谐水上警民关系；规范办案制度，依法查处湖区刑事、治安案件；加强协调湖区其他行政执法部门共同执法，特别需要加强与环保部门的合作。

关键词：生态经济   鄱阳湖区   治安管理

 

2009年12月12日，国务院正式批复了《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略。这是新中国成立以来，江西省第一个上升为国家战略的区域性发展规划，是江西发展史上的重大里程碑，对实现江西崛起新跨越具有重大而深远的意义。鄱阳湖生态经济区规划的实施，标志着鄱阳湖生态经济区将步入一个新的发展阶段，社会经济发展的过程，同时也是治安管理不断发展创新的过程。鄱阳湖生态经济区的核心是鄱阳湖区，要把“把鄱阳湖地区建设成为全国生态文明与经济社会协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区”。[1]因此，在整个鄱阳湖生态经济区的发展中，无疑鄱阳湖区的保护与发展最为关键，是检验鄱阳湖生态经济规划实施成功与否的一个重要标准。而研究生态经济模式下鄱阳湖区的治安管理对策，对今后鄱阳湖生态经济区治安管理模式的构建以及营造和谐鄱阳湖生态经济区都具有积极的理论价值和实践意义。

一、生态经济模式下鄱阳湖区面临的主要治安问题

生态经济是指在生态系统承载能力范围内，运用生态经济学原理和系统工程方法改变生产和消费方式，挖掘一切可以利用的资源潜力，发展一些经济发达、生态高效的产业，建设体制合理、社会和谐的文化以及生态健康、景观适宜的环境。生态经济是实现经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展的经济。生态经济具有系统性、层次性、地域性、战略性等特点。生态经济的本质是把经济社会发展建立在生态环境可承受的基础之上，在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产，从而实现经济社会发展和生态环境保护的“双赢”，建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态社会系统。[2]

生态经济的发展无疑会给治安管理工作带来新的要求：一是生态经济的发展促使某个行业的发展方式发生根本转变，这种转变带来的影响一时不为社会部分群众或团体所接受而引发的矛盾；二是生态经济发展在某个区域形成规划，不论是国家层面的规划还是地方层面的战略规划，集中在一定区域的生态经济建设，会带来集中的治安管理的压力。如在规划和建设阶段，由于对周边社会和自然环境改变，周边社会群众不理解和接受可能引发的矛盾；生态经济区建成后，大量人员的流动，特别是旅游业的发展，以常住人口管理为依托的治安管理模式形成挑战；生态经济模式还会改变地区发展固有格局，从而产生一系列的社会经济问题，一些原来发展慢的区域会加速发展，而一些原来靠资源消耗性的发展拉动的区域经济发展会明显受影响，这些差异发展到一定的程度，就会上升为治安问题。具体表现为以下几个方面：

（一）利益纷争极易引发群体性治安事件。由于历史原因对鄱阳湖界址、权属的不同看法，渔民捕捞、采砂、围堵、围养都可能引起群体性事件。据江西省水上公安机关统计，2008年共调解水域纠纷336起；2009年鄱阳湖区水域共调解水域纠纷334起。[3]考虑到本区可以解决的水域纠纷一般地方出于维护稳定形象的考虑尽量不报，所以实际数字可能还会更高。生态经济模式下这种利益纷争有可能还会增加，这些纠纷如果处理不妥，极易引发群体性治安事件。

   （二）环境污染可能引发重大公共突发事件和重大刑事案件。鄱阳湖区周边城乡人口稠密，在湖区生产生活人员多。鄱阳湖水体也是湖区居民生产生活取水用水的主要来源，一旦环境污染，会造成突发的重大卫生突发事件，处置灾难、救治人员、查处案件需要治安部门介入时，时间紧、人员多、部门杂、任务紧、责任大，对治安管理水平的要求非常高。

目前，这种情况鄱阳湖区尚未发生，以后随着鄱阳湖生态区的发展，这类案件极可能发生。江苏的太湖是在国内与江西的鄱阳湖齐名，太湖因水环境污染有深刻的教训，可为鄱阳湖管理的前车之鉴。2007年5月29日，无锡市城区的大批市民家中自来水水质突然发生变化，并伴有难闻的气味，无法正常饮用。群众意见很大，市场纯净水遭抢购。无锡市委、市政府随即启动应急预案，开辟纯净水供给绿色通道，从周边城市调运大量纯净水。同时加大“引江济太”（引长江水补充太湖水）的供给量，并紧急邀请国内治理蓝藻的相关专家会商改善太湖水质的有关对策，避免再次发生重大卫生突发事件。[4]

（三）水上交通引起的重大水上安全事故。水上交通事故是相对于陆上交通事故而言，在人员、财产损害程度方面都更严重，群死群伤的情况多，如调解不成，就要移交公安机关侦查并移送起诉，其间由赔偿和补偿的争执不断，极易引发治安问题。例如：2007年7月16日上午10时50分左右，赣E79373的中巴客车途经余干县杨埠乡河埠公路渡口时，客车开上停在岸边的渡船后未停直接从渡船另一端驶入信江河中，造成9人死亡的较大事故。 2007年8月15日12时许，江西省鄱阳县莲湖乡饶河四望湖水域发生一起一艘运砂船与两艘渔船碰撞的水上交通事故，一艘渔船上4人全部死亡。 2008年6月8日下午，在余干县乌泥镇互惠灌溉水渠迎康公路旁一沙吊场，附近村民纷纷挤上砂吊场砂箱堆放平台观看龙舟比赛，堆放平台因人员集中靠前失去平衡侧翻，多人落水。6月8日晚，根据分管副省长的指示，省交通厅现场组织打捞工作。出动2台车、7名潜水员和2名工作人员，轻型潜水设备2套和重型潜水设备1套，当晚12时10分抵达现场开展打捞工作。至6月9日9时10分打捞上来最后1人。此次事故共造成11人死亡。[5]这些案件的发生,不但直接构成水上交通肇事案件,而且因牵涉到的赔偿数额大,因果关系复杂,追究责任和赔偿到位都是十分不容易的。由赔偿和补偿的争执不断，容易引起治安纠纷甚至引起治安群体性事件。

（四）非法破坏野生动植物保护法规发生的重大刑事案件。由于当前野生动植物价格在非法贩运、销售野生保护动植物的市场中被抬高，有较大的利润空间刺激了湖区周边居民，包括渔民和农民入湖非法捕捞、捕猎、采集受保护的野生动植物。此类案件有朝“作案方式隐蔽化、作案程度重大化、作案分工明确化、作案人员集团化”四化发展的趋势。如2009年12月10日，鄱阳县双港镇王某三人，在鄱阳湖使用围网抓获国家二级保护动物十五只，用面包车装车运往杭州贩卖。2010年1月，鄱阳县莲湖乡金某等三人，先后多次投毒捕杀天鹅二十一只，并贩卖到外地。[6]以上案件均被鄱阳公安机关组织专门人员途中查获。今后此类案件很可能还会发生，直接影响鄱阳湖区生态环境的保护。

（五）旅游业发展而带来的刑事治安案件的上升。 随着旅游业的发展，湖区的社会面中人员的流动性、复杂性都会极大增强，会带来以下两方面问题：一是社会管理的难度加大，对一贯以常住人口管理为依托的治安管理模式形成挑战，究竟来了哪些人不容易掌握，犯罪预防的难度大；二是人身权益的保护难度加大，尤其是游客的人身保护，游客受到组织保护的力度相对较弱。当前，鄱阳湖区还没有因旅游发生过恶性的刑事案件，但是未雨稠缪，历史上杭州千岛湖事件可为我们鄱阳湖区起警示的作用。1994年3月31日，浙江省杭州市淳安县千岛湖运营的游轮“海瑞号”遇到3名歹徒登船抢劫并被纵火烧船。船上24名台湾游客、6名大陆船员和2名大陆导游共32人不幸遇难。此案虽然及时告破，却对两岸关系造成了极坏的影响。[7]发展旅游在不断传扬当地优点的同时，也有可能因治安问题带来超出预见的破坏性影响。

生态经济模式下鄱阳湖区面临的治安问题产生的原因是多方面的，具体分析如下：

（一）自然资源的稀缺性与社会经济开发的急迫性加剧了湖区社会治安矛盾的产生。鄱阳湖虽然面积广阔，自然资源较为丰富。但是与人类在湖区的社会经济活动的需求相比，资源必然是有限的。人员活动加剧，带来连锁反应。由于湖区人口和增长，渔民人口自然增长。湖区农民下湖，参与捕捞人员的增加，捕捞工具日益先进，捕捞方式多采用定置网、围网等野蛮捕捞的方式。渔业资源逐渐枯竭，野生动植物生存环境受到威胁，自然生存空间不断被挤压，争夺捕捞场所引发纠纷，争夺渔业资源引发纠纷，界址纠纷，围湖争水面，破坏野生动植物资源案件，正是上述原因的表现。传统湖区渔业生产形势变化的同时，湖区又出现新的治安矛盾诱发点。一是由于房地产和国家基础设施建设的需要，湖区采砂兴起，受暴利影响，采砂引发采砂区之间的纠纷、采砂与捕捞之间的纠纷，采砂利益分配至村庄之间的纠纷，而且往往酿成大的群体性纠纷。二是由于受国家林业、农业开发政策的刺激，各地纷纷以招商的名义占洲植树，占水开发，引起对湖区湿地资源的破坏，激化了湖区天然存在的草洲矛盾纠纷。

（二）行政执法部门分割，各自为政，执法资源不能得到有效的整合。当前湖区的行政管理主要由公安、环保、水利、渔政、海事、航道、港口、渡口、森林野保六部门实行，在江西省分属六个政府主管部门，互不隶属。但是，执法中，各个部门一般来说都离不开公安部门的配合。执行的法律法规来看也是互不相同，有渔业法、森林法、治安管理法、环境保护法、水法等，但是，法律法规中都有衔接治安管理法和刑法的规定。这些执法部门和执行的法规中，有些是重叠的，还有些矛盾的。也有很多不合时宜的规定，还有规定不到位的地方。但是最主要的在于，总体上行政执法人员的数量和装备，分散各个执法的部门，执法能力和执法力度十分薄弱，受行政执法调查手段、行政处罚手段的局限性和水上人员作业的流动性影响，多数水上执法的效果不能达到法律要求的程度，而且水上执法的后勤成本很高。

（三）社会经济发展中不重视环境保护。在鄱阳湖生态经济区规划出台以前，鄱阳湖的环境保护基本上处于自生自灭的状况。各地各团体各企业各人，纷纷以开发发展经济的名义，占用甚至破坏鄱阳湖自然资源，各个部门的规划中也只考虑本部门法规和要求，根本不从整体上来考虑湖区的保护，这恰恰与建设鄱阳湖生态经济区时是背道而驰的。

三、生态经济模式下鄱阳湖区治安管理对策

建立环鄱阳湖生态经济区，是优化生态环境、促进经济发展、加强城乡统筹、造福子孙后代的必然要求，不仅关乎环鄱阳湖地区、关乎江西全省的经济社会发展，还关乎我国东南腹地和长江中下游地区的生态改善，有助于推动工业文明向生态文明迈进，为转变发展方式、实现科学发展提供示范。生态经济，是一种考虑充分利用资源，坚持可持续发展的思想指导下，用系统的思想来考虑自然环境和经济社会发展的系统发展思路，公安工作也应当在系统思想的指导下进一步加强生态经济下的治安管理工作。

为了营造和谐鄱阳湖生态经济区，公安机关结合鄱阳湖区的治安问题、原因以及生态经济模式下对鄱阳湖区治安管理新要求，笔者以为从以下几方面采取相应的对策：

（一）建立完善的治安情报信息系统。一切工作的布置和开展都来源于对全面情况的掌握，这种全面的情况，在我们治安工作中，称之为情报信息。如果不能全面系统地掌握情报信息，就不能制订正确的工作目标，工作对策就会偏离实际，工作效果就无从谈起。要切实加强鄱阳湖区的情报信息工作，建立一个现代、科学、切合实际的情报体系非常必要。结合当前实际工作，应当以江西省水警总队为中心，充分利用现有的政府网和公安内部网，建设分别联系全省水上公安机关和湖区相关政府组织和非政府组织的信息平台；利用网络方便整合信息的特点，以总队机关为主但不限于总队机关人员的方式，设立一个或数个专门的专家组，专门研究整理情报信息。根据情报信息的重要性和相关性，创立情报信息的分级分类体制，并规定不同分级和不同分类的情报信息的适用范围和适用规定。

（二）建立一个系统、科学、高效的水上指挥和勤务模式。考虑到鄱阳湖区的整体性，在核心湖区建立一个统一高效的指挥系统应该是理所当然的。要改革湖区治安管理的指挥系统和执法办案方式，建立统一互补、互相配合的勤务模式。鄱阳湖区的治安管理机关，要充分利用现有的信息化手段，建立一个现代公安指挥体系。要以省水警总队为核心，通过公安网、350兆无线集群网、有线电话、卫星定位、无线网络传输技术和雷达技术，编制整个鄱阳湖湖区的执勤图表和监控指挥体系。其运作模式是，省水警为指挥中心，负责接收信息、调度、发出处置指令。在指挥中心下可以根据需要设情报分析和研判组，专家组、顾问组增强指挥功能。指挥中心直接沟通到每个具体执勤单位，并对每个执勤单位的反馈予以记录，每个执勤单位的例行工作情况和按指挥执勤的情况都报指挥中心备案，并形成相应的台帐。各执勤单位通过指挥系统对整个指挥系统内信息除保密需要外共享。各个执勤单位和各个层次的执勤单位也可利用指挥系统网络直接发生横向联系，但要受指挥系统的监控和备案。各个执勤单位实行以巡逻和值班、出警三种方式保持动态的勤务模式。落实装备保障和值班制度，确保能随时集中一定规模的警力，提高应对水上群体性事件快速反应能力。

（三）加强水上和沿岸巡逻防范，构建和谐水上警民关系。要在鄱阳湖区处理好警民关系，就必须深入到湖区人民生产生活的一线，不能坐等群众上门。由于湖区水上的特殊地理环境，水上民警深入一线，主要的方法应当是采用艇巡逻的方式。只有这种方式，才能接近湖区的人群众，才能在湖区开展治安管理工作。巡逻要在统一的安排下，根据季节、时间和湖区的热点、重点，有针对性的进行。湖区的自然环境相对恶劣，一旦出险，都是既情况紧急而又危险程度高，在人民群众受灾受难的时候给予及时而有效的救助，是治安部门的责任之一，也最有利于取得群众对治安部门的信任，治安部门不断采用和装备先进的技术装备，加强民警的救援能力训练，注意和相关搜救部门的配合，提高执勤和救助群众的能力。

（四）规范办案制度，依法查处湖区刑事、治安案件。湖区办案执法，针对的人员可能来自五湖四海，特别是旅游业的发展，人员的流动性、复杂性加剧。江西省将在2010年至2012年期间，全面整合鄱阳湖区域生态旅游资源，建成一批湖山城村等各种类型的生态旅游示范景区（点），改善区内旅游交通等基础设施、配套服务设施和公共服务设施，初步形成生态旅游要素体系，基本建成湖体生态科考科普旅游圈、滨湖观光休闲度假旅游圈、赣北环湖五彩精华旅游圈。[8]如果办案稍有不慎，就会造成恶劣的影响。水上治安执法，与其他行政执法有交叉的地方较多，水上的办案所能采取的手段、措施、注意事项也有陆上有很大的区别，这些都为水上执法增加了很大的困难，鄱阳湖区的治安管理要充分发挥《江西省水上治安管理条例》的作用，规范办案，依法处置。

（五）加强协调鄱阳湖区其他行政执法部门共同执法。湖区的执法情况复杂，水上执法中，由于水上极易发生阻碍公务的情况，因此多数情况下，其他行政执法部门，如想依法进行行政行为而又确保自身安全的情况下，都倾向于与公安机关联合执法，或干脆能过政府组织要求公安机关参与。因此，公安机关有条件出面协调其他行政执法部门共同执法。由于湖区水上的案件纠纷的发生起因，基本上都与其他行政执法部门的执法范围有关，因此，协调其他行政执法部门加强管理，防范案件和纠纷的发生，也是公安工作的客观需要。公安机关可以采取通报情况，协助处置，要求其他行政部门及时查处到位等方法加强协调湖区其他行政执法部门的执法工作。随着社会生态经济意识的增强，整个社会对破坏环境的敏感性将进一步增强，随之而来的是要求更加重视对环境保护的执法。公安部门需要更加加强与环境保护行政部门的合作，预防破坏环境案件的发生，更加重视对破坏环境刑事案件的查处。

 

[1]《鄱阳湖生态经济区规划》第二章 第一节（指导思想和基本原则）

[2] 任海平，王思强 《发展生态经济是21世纪中国经济可持续发展的必然选择》

[3] 出自《江西省公安厅水警总队2008、2009年统计报表》

[4]《太湖水污染敲响警钟》2007年06月05日

[5] 出自2007、2008年《江西省上饶市海事、水上公安案例集》

[6] 出自2009、2010年《江西省鄱阳县森林公安局案例集》

[7]《千岛湖事件》2008年11月07日 

[8]张晶，《建设鄱阳湖生态旅游示范区号角吹响》江西日报2010年2月17日

 

作者简介：郑红梅（1974―），女，浙江金华人，江西警察学院治安系副教授，教育硕士，研究方向：治安管理、公安行政执法。