?D?D?D以鄱阳湖为例

周剑英  （江西警察学院档案馆 330025）

[摘  要] 随着可持续发展观念的提出，生态环境的保护问题也成为了时下的热门话题。作为我国最大淡水湖的鄱阳湖，它有着极其丰富的植被种类，倘能通过制定良法对其进行有效的保护，这对于我们国家乃至整个社会都有着极其重要的意义。本文以鄱阳湖为例，通过对我国湿地生态安全地方保护的现状及存在问题的分析，提出相应的措施，完善江西省鄱阳湖湿地保护的相关法规。

[关键词] 鄱阳湖；湿地安全；地方立法；问题与对策

 

我国是湿地资源大国，它具有分布广、区域差异显着、类型多、生物多样性等特点。现今，我国非常重视湿地的保护工作，已把湿地保护计划列入了我国的社会发展和国民经济计划之中，湿地保护也在逐步纳入到法制建设的轨道。

调节气候、保护物种、净污除垢、蓄水防洪……湿地独特的生态功能及其重要性似乎无需再提及。湿地之于地球，犹如人之肾脏之于人的生命健康。到目前为止，我国已经颁布了有关自然资源及生态环境保护的法律法规。随着各地对湿地保护工作日渐重视，并且也通过立法的方式加强对湿地的保护和管理，地方性法规的相继颁布，使湿地得到了更进一步的保护，已颁布实施的地方性法规有《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《湖南省湖泊保护条例》，近期被列入地方法规的《广东省湿地保护管理条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《宁夏回族自治区湿地保护条例》、《湖北省湿地保护管理条例》、《杭州市西溪湿地公园保护管理条例》。但是目前我国仍没有一部专门的对湿地进行保护的立法，包括地方性法规与规章在内的湿地立法还是很有限的。鄱阳湖是我国第一大淡水湖泊，是长江的重要调蓄湖泊和具有世界影响的湿地，它首批列入了《国际重要湿地名录》，具有非常良好的生态坏境。鄱阳湖不仅滋养了整个江西，还对维系区域和国家粮食安全、维护世界生物多样性、调节气候、生态安全等起着不可忽视的作用，同时也是国际迁徙性候鸟最重要的跃冬栖息地。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》将有利于鄱阳湖湿地候鸟的保护。它始于2004年3月20日起实施，在这之前颁布的地方法规是黑龙江省颁布实施的《黑龙江省湿地保护条例》。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》保证了鄱阳湖湿地的保护的法治化。

鄱阳湖自然条件优越，5000平方公里的鄱阳湖湿地是亚洲最大的湿地，是20余种国家级保护鸟类和50余种省级保护鸟类栖息繁衍地，是极其重要的生物基因库。境内常见的植物有79种，鱼类有122种，鸟类有300多种，是著名的 “珍禽王国”和“候鸟乐园”。但是长期以来，对于湿地的重要性在认识上明显不足，由于人们的掠夺式破坏和开发，导致了湿地生态功能直线下降，水质恶化，天然湿地的消失，给与我国水资源供给安全以致命打击，同时还降低了江河沿岸蓄洪防涝功能，破坏野生动物栖息地，所以湿地保护形式迫在眉睫。

在二十世纪50年代到九十年代，经过四十多年的时间，鄱阳湖湖锐减了1000多平方公里，由当初的5040平方公里降至3900平方公里，湿地面积减少不说，湿地的动植物生态系统遭受到了比较严重的损坏。造成这一严重后果的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是缺少相关的法律法规，对鄱阳湖的保护没有法律依据，导致对鄱阳湖湿地的保护无法开展。就江西的地方立法来看，目前江西省人大和政府已经通过实行的与湿地保护相关的立法主要有《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》、《江西省渔业管理条例》、《江西省水资源管理条例》《江西省河道管理实施办法》、《关于加强饮用水源地保护的决定》、《城市湖泊保护条例》。

目前我国湿地面临四大威胁：湿地遭受开垦、开发等活动的大面积蚕食，面积在减少、萎缩；湿地环境污染、质量恶化、功能减退；湿地生物多样性降低；泥沙淤积、水土流失对湿地形成压力，导致湿地面积减少。如果说上述种种威胁使湿地遭受明显的“创痛”，实际上湿地还有另一种“隐痛”?D?D?D那就是保护管理上的立法滞后、相关法律制度明显缺位。

如果你认识到湿地是一个综合的生态系统，而非由水、土地、动植物等生物构成的简单组合，你就会理解、认同就湿地保护专门立法的必要性和紧迫性。因为虽然已有的法律法规如土地法、水法、野生动物保护法等，对湿地构成要素的土地、水、野生动植物等单项资源的保护利用有所规制，但相关法律规定没有对湿地的整体性考虑。我国还没有哪部法律对湿地作出明确定义，更没有专门的湿地保护内容。

由于立法滞后，许多应该建立的湿地保护管理制度建立不起来。比如，湿地占补平衡制度、生态补偿制度、补水制度、分级管理制度、用途审批制度、湿地恢复制度、环境影响评价制度、调查监测制度以及国家湿地保护规划制度等等。“这些都是非常重要的制度。我国耕地有占补平衡制度，森林有生态补偿制度。但湿地就建立不起来。”在一些干旱、半干旱地区，由于没有保证生态用水制度，工农业生产挤占生态用水，缺水导致湿地面积萎缩。由于湿地概念不清，保护对象的类型、范围、边界不明确，有些地方即使想保护湿地也不知道其“四至”定在哪里。反过来，挤占、破坏了湿地也不知道。湿地保护立法难，首先难在湿地的法律概念如何定。什么叫湿地，这件事情就很复杂，讨论了很长时间。按照《湿地公约》的定义范围非常宽泛，包括了所有的江河湖泊、滨海和沼泽，以及人工湿地中的稻田、水库，泥潭等。“如果用这个范围来做湿地的立法定义，立法是进行不下去的。这也不适合我们的保护目的。我们是想通过立法，把最重要的、最脆弱的湿地尽快保护起来。”在鲍达明看来，基于目前的国情，湿地概念上就要有一个妥协。这种妥协在地方立法中也体现出来。从目前已完成湿地立法的8个省来看，对湿地定义都根据其本省省情、保护管理重点做了修改。实际上，我国湿地法律地位不明确、立法滞后，与对湿地的认识有关。这种认识不断深化是全球性的。1971年通过的全球性政府间公约?D?D?D《湿地公约》，主要针对的是水禽保护。经过38年的发展演变，它已由对物种保护发展为对整个湿地生态系统的保护。

有专家直言，湿地立法相当于在已有的单项要素法律规制前再加一道坎儿，这对一些单要素资源管理部门可能并非情愿之事。湿地概念成争议“焦点”，折射的实际也是部门之间的协调难。有的部门或许认为，湿地的定义怎么定都行，但不把我管的东西叫湿地就行。如果都这样，那湿地的概念还会存在吗？

从现实情况来看，总结我国现行湿地生态安全保护地方立法，可以发现其中存在不少的问题，最突出的问题就是“湿地”概念界定不明确，导致执法中对湿地的判定标准不统一，管理者在湿地保护工作中难以把握管理对象的范围与边界，由于法规规定的不周全，尤其是调整对象不周全，直接导致了一些湿地功能不能得到法律的有效保护，并且有些破坏湿地的行为也不能受到法律的约束。在我国湿地安全保护地方立法中，由于立法规制的缺失，仅仅有宣示的作用，缺乏可执行性，执法效率大打折扣，我国湿地生态安全保护地方立法中存在的问题主要有：     

(一) 我国湿地生态安全保护地方立法的资金投入不足

目前，我国湿地保护的基础设施难以适应环境变化要求，原因是财政扶持力度不够，上级财政支持力度有限。对于有的财政状况不好的保护区，管理机构的人员经费得不到保证，为了维持机构的运行，就会开垦湿地或向外发包湿地，这就破坏了湿地的资源。鄱阳湖自然保护区的事业经费主要包括人员经费和公用经费两个部分。以2001年为例，事业经费是67.6万元，其中人头费66.5万元，公用经费只有1.1万元。由于经费不足，保护区的各项设施和主要设备得不到维护和维修，日常的科研、保护以及宣传教育工作难以开展，以鄱阳湖水系主要河流之一的抚河为例，其源头在广昌，水域全长345公里，负责其治安的水上公安分局下辖两个派出所，主要职责为维护水上治安秩序，查处治安案件、刑事案件，处置群体性事件和调解水域治安纠纷等。但由于人员、经费紧张，目前仅有民警9人，平均年龄48岁，队伍严重落后，无法正常完成水上治安、保护等工作以及群众溺水事件的施救。

（二）我国湿地生态安全地方保护立法的程序性规定仍欠缺

虽然制定出了有关地方湿地生态安全保护立法，但是缺乏公正的程序，那么这个法律文本也形同虚设。譬如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》中虽然有生态效益补偿方面的规定，但是由于没有具体的程序定细节规定，导致这样的规定流于形式，难以实际解决问题。

（三）我国湿地生态安全地方保护立法的意识不强，执法监督不力

有关湿地保护的法律法规，虽然也规范了对破坏湿地行为的法律责任，但也存在着比较突出的问题。其中只是规范了个人对鄱阳湖湿地破坏应承担的法律责任，没有明确规范各级人民政府及职能部门的具体职责及渎职越权所应承担的法律责任。法律责任缺乏针对性，且弹性过大，行政执法部门自由裁量权过大，执法监督不健全，对有关湿地立法的实施情况没有来自各方面的监督管理。但事实上有管部门的监管并不到位，例如存在于抚河上多年来非法采砂，作为主管的水利部门并未对采砂船舶资质进行查验。这些三无船舶（非正规厂家制造、无船舶登记证书、无采砂许可）非法采砂对河道破坏极其严重，极易发生纠纷。

（四）我国湿地生态安全地方保护立法的管理体制不顺

由于现行立法中缺少各资源环境管理部门在湿地生态系统保护管理中的职责分工及协作、监督关系的具体规定，不同部门常常从不同管理角度出发对同一湿地区域进行不同目标的管理，且在行使各自管辖权时，缺少相互协作机制，条块割据严重，难免会有各自为政、管理冲突、有利则互争管辖、无利则相互推诿等情况发生。

（五）我国湿地生态安全地方保护立法的法律责任处罚不能起到应有的威慑作用

湿地由于其脆弱性及难以恢复性，就决定了对湿地的保护预防要强于事后的保护，为此，必然要求对破坏湿地的行为严加惩罚，只有用重刑才能起到威慑作用，才可以以儆效尤。

目前我国对破坏湿地的处罚力度不够，主要是罚款，缺少其他的行政责任和刑事责任的追究，罚款数额没不能够起到威慑作用，这就更起不到处罚教育的目的与效果。例如少数不法分子非法使用电瓶、发电机打鱼，对鱼资源破坏严重，作为主管的渔政部门缺少相关司法解释，该行为是否构成违法，公安机关是否可以依法惩处。

湿地保护的价值是毫无疑问的，在加强保护的同时注意利用湿地的价值，保护和利用并重，二者兼顾。就鄱阳湖来说，要结合当地实际，做到以下几点：

（一）应当进一步完善相关的法律法规

鄱阳湖的保护已经制定了一些法规，这些法规是鄱阳湖保护的基础，但是从今后的发展来看，还需进一步完善有关的法律法规，强化依法管理。首先，要根据《中华人民共和国自然保护区条例》及有关规定，建立完善自然保护区管理法规和省级自然保护区申报制度、评审办法等有关法规和规范。其次，通过制定加强基础设施建设和生态环境建设、财政转移支付和扶贫开发等具体的规章、规定，为保护区的全方位发展提供保障。第三，尽快出台有关湿地保护的法律法规，制定配套法规政策，加强国家生态法制体系建设。第四，进一步强化环境保护法律监督，坚决控制新的环境污染和资源破坏。第五，各级政府和有关部门在制定国民经济和社会发展计划以及进行经济开发和项目建设时，必须严格执行环境保护和生态建设的有关法律法规。加大力度向民众普及相关湿地保护法规条例，政府各部门职责及公民义务等。

（二）政府要加大投入力度，开拓多方筹资渠道

1.争取通过立法，制定地方财政对自然保护区资金投入的机制，保障自然保护区建设管理经费的落实，逐步建立以政府投入为主、自然保护区自筹和国内外捐助相结合的资金渠道。2.加强宣传和制定相关政策，鼓励社会各界积极参与自然保护区的建设，开辟民间集资渠道；广泛开展国际合作，积极争取国际组织、外国政府和国外民间团体对自然保护区建设的资助。3.制定灵活可行的政策，创造减税、物质鼓励等优惠条件吸引投资方积极向保护区投资。

（三）加强鄱阳湖湖区的基础设施建设，尽快帮助湖区的群众脱贫致富

鄱阳湖湿地资源是江西省生态环境建设的重要组成部分，属于社会公益事业。笔者认为，应加大对湿地保护的投入力度，增加省财政湿地保护专项投入预算，一定程度上保证湿地保护管理工作和湿地生态补偿有稳定的资金来源。

当地民众对自然资源的依赖性很强。在50-60年代有关部门在湖区进行大规模围湖造田活动，给湿地资源造成很大的破坏，近些年这种情况已得到了有效制止；目前，区内村民对资源和生境造成破坏的生产方式主要是捕鱼。随着渔业资源的不断减退，社区的捕鱼手段也在不断改进，从而形成了恶性循环。这些捕鱼方式不仅对渔业资源破坏很大，而且定置网对候鸟栖息干扰很大；竭泽而渔则直接破坏了候鸟的栖息环境。要解决这一问题必须使村民先富起来。

（四）尽快建立湖区生态效益的补偿机制

湿地和森林一样有巨大的生态服务经济的价值，且生态效益“公共产品”属性更加突出，“外溢”现象更加显著。但是我国目前仍未对其“外溢”效益进行补偿，难免出现经济发达地区的下游地区免费享受经济欠发达上游地区的湿地生态服务，经济欠发达地区经常为经济发达地区“买单”的现象。

有关研究表明，鄱阳湖湿地的生态服务功能总价值量高达289.6亿元/年。据了解，国家已于2010年在全国范围内启动了湿地生态效益补偿试点，我省有两块湿地纳入了试点范围。目前，国家发改委正起草制定《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》，湿地生态补偿机制很快将在全国建立。

江西省应在实施森林生态效益补偿的同时，尽快启动湿地生态效益补偿机制，在全省范围内开展湿地生态效益补偿，发挥政府在解决生态效益“外溢”问题的主导作用，促进不同地区间、不同主体间经济发展权的平衡，缓解湿地保护资金匮乏等问题。

（五）应当明确职责、协调管理

湿地保护范围广泛，涉及的部门较多，行业也多，关系到多方面的利益。所以，建立一个统一协调的湿地保护管理机制是保障湿地保护事业顺利发展的重要条件之一，必须通过立法来规范湿地保护管理体质，对其进行有效的管理。首先要成立湿地保护小组，建立联席工作制度，统一领导、协调、监督本辖区湿地保护工作与开发利用工作；其次要建立湿地保护与合理利用的管理协调体制，明确地方政府职责、配置相应的管理人员，政府应发挥其行政职能，加强水域管理涉及的海事、水利、渔政、交通、公安等多个部门的联系，明确各部门职责，共同维护水域安全与秩序；另外，应当建立对湿地生态环境影响评价制度和审批管理制度，严格依法论证、审批并监督实施，还有应当进一步完善我国的执法机构，强化法制的宣传，发挥媒体，群众团体的舆论监督作用。

从湿地的自然属性和管理属性来讲，无论国际国内，其保护管理都必须要走多部门协作之路。美国参与湿地保护管理的部门有22个，比中国还多。一项工作牵涉多个部门，就需要有一个良好的多部门协作机制。而要想使相互协作、相互监督具有可操作性，就必须通过法律形式，明确规定各行政管理部门在湿地生态系统保护中各自承担的行政职责，以及相互协作、相互监督的义务和权力，而不仅仅是从单一资源管理角度行使部门职能。如果湿地保护的相关部门之间形不成合力，不在一个统一的目标下对湿地生态系统进行保护，即使单项资源的执法做得很好，但最终还是达不到对湿地生态系统综合功能保护的目的。我们就是想通过立法，形成一个高效的保护湿地的机制。大家形成合力，共同保护好湿地。

（六）应当强化处罚的力度和依法行政管理

现行湿地保护条例中的处罚都比较低，起不到惩戒的作用。首先，应该提高处罚标准，罚款金额应该和造成湿地生态损失相吻合。其次，对破坏或损害湿地生态安全行为的处罚措施，可以采取限制人身自由的行政强制措施或行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。最后，可增加限期恢复的决定。如广东省对破坏湿地的行为，在进行经济、行政、刑事处罚的同时，增加要求限期恢复湿地的规定，由湿地部门代为恢复，所需的费用由当事人承担。 四、小结总之，湿地生态安全的立法重要性已经不言而喻，运用法律手段保护湿地是一项重大的工程。虽然说地方湿地的保护条例在保护地方湿地上发挥了重要的作用，但同时在其实施的过程当中也存在着一些不容忽视的问题，有待我们及相关部门去解决。为了全面推进湿地保护、恢复、合理利用和湿地管护能力建设，应该逐步建立起较为合理、功能较为优先的湿地保护法律体系，实现经济、社会的可持续发展。

 

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